Programa Interlegis do Senado Federal – A Comunidade Virtual do Poder Legislativo
O Interlegis é um programa executado pelo Senado Federal que tem como objetivo apoiar a integração e modernização do Poder Legislativo brasileiro, em suas instâncias federal, estadual e municipal, buscando melhorar a comunicação e o fluxo de informação entre os legisladores, aumentar a eficiência e competência das Casas Legislativas, e promover a participação cidadã no processo legislativo.
Esse programa surgiu a partir de um projeto piloto do Centro de Processamento de Dados do Senado – PRODASEN que permitiu a ligação pela rede mundial de computadores – Internet de 100 Câmaras Municipais, no ano de 1997. Essa experiência pioneira atraiu a atenção do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, que estabeleceu um Acordo de Empréstimo com a União, assinado em 1999, passando a financiar 50% dos investimentos necessários ao desenvolvimento das atividades do Programa.
Longe de ser um programa que se preocupa pura e simplesmente com transferência de tecnologia, o Interlegis é uma proposta de solução para os problemas típicos de funcionamento do Poder Legislativo, que se apresentam em maior ou menor grau nas suas 3 instâncias.
Em primeiro lugar, a própria constituição do sistema legislativo brasileiro é relativamente complexa, exigindo uma permanente compatibilização de diplomas legais desde o Congresso Nacional até as Câmaras de Vereadores, passando pelas Assembléias Estaduais e o Câmara Distrital do Distrito Federal. Freqüentemente são identificadas invasões de competência que acabam por fazer perder parcelas significativas do trabalho de geração dessas leis, muitas vezes derrubadas em decisões judiciais.
Colaborava muito para isso, no surgimento do Interlegis, a não-integração do Legislativo brasileiro, que funcionava com pouquíssimos mecanismos de comunicação entre suas instâncias.
Outro problema sério é a baixa independência do Legislativo em relação ao Poder Executivo, especialmente notada nos Municípios. Segundo dados do 1º Censo do Legislativo Brasileiro, planejado e executado pelo Interlegis em 2005, quase 22% das Casas Legislativas municipais funcionam no mesmo prédio da prefeitura – no Sul do país essa proporção chega aos 32%. Entre aquelas Câmaras que funcionam em imóveis cedidos, a proporção de imóveis originários da Prefeitura chega aos 35%. Muitas vezes essa realidade implica que o ritmo legislativo seja ditado pelas oportunidades que as prefeituras dão de uso de seu espaço ao longo do mês, existindo alguns relatos de despejo da Câmara Municipal como retaliação a resultados de votação desfavoráveis ao Prefeito. Também foram identificados casos onde membros do Poder Executivo municipal têm assento em Mesas Diretoras da Câmara local.
A falta de uma estrutura própria leva, também a um desconhecimento sobre os repasses que o Executivo faz ao Legislativo municipal. Aproximadamente 30% das Casas Legislativas municipais não têm CNPJ próprio, operando seu orçamento por intermédio das próprias prefeituras. São comuns relatos de vereadores que acreditam que as verbas que têm a disposição ao longo do ano sejam resultado de concessões do Prefeito.
Destacamos aqui que não estamos falando de falta de independência no sentido de existência de ligação política entre o Prefeito e os Vereadores, o que é normal na democracia, mas em fraqueza do Poder Legislativo decorrente de escassez de recursos.
Do ponto de vista de recursos humanos, quase metade das Câmaras Municipais funcionam com no máximo 5 funcionários, entre comissionados e efetivos. Nota-se uma grande concentração da “inteligência” disponível para o funcionamento desse Legislativo local. Existem aproximadamente 70,7 mil servidores no Legislativo Municipal. Desses, apenas 10,4 mil são especialistas em temas relacionados à atividade legislativa, 4,1 mil dos quais estão no Sudeste e 2,5 no Sul do País. 42% do total estão em apenas 3 Estados: São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do Sul.
De uma maneira geral, existe uma formação insuficiente de parlamentares e funcionários para o exercício de suas funções. Não apenas do ponto de vista de escolaridade, já que só 16,6% dos legisladores e 21,4% dos funcionários completaram o nível superior. Existe um desconhecimento preocupante sobre quais são as funções do vereador no sistema político brasileiro, o que agrava o problema da invasão de competências, quando tenta legislar sobre o que é responsabilidade exclusiva de outros, enquanto deixa de cumprir funções fundamentais como o acompanhamento das contas e das políticas públicas efetivadas pelo Executivo.
O Legislativo Municipal sofre, também, com a falta de uma cultura burocrática adequada, refletida, por exemplo, na confusão encontrada na guarda de documentação das Câmaras, na precariedade de recursos tecnológicos à disposição dos funcionários – os computadores existem na maior parte das casas, mas são utilizados para poucas funções além de edição de textos e ligação eventual com a Internet. A alta rotatividade dos comissionados e terceirizados, que representam mais de 60% do total de funcionários, também dificulta a criação de uma “cultura de Legislativo” que sustente o funcionamento das Casas.
O resultado dessas fraquezas e precariedades é a exclusão política, uma vez que o vereador não consegue cumprir plenamente sua função de representante do cidadão. Daí resulta um relativo descrédito e uma sensação de baixa representatividade que coloca o Legislativo brasileiro em cheque diante de parcela significativa da população.
A proposta do Interlegis, como já comentado, é trabalhar na integração e na modernização desse Legislativo, aumentando sua competência técnica e eficiência, o que dará como retorno uma situação virtuosa de aumento da representatividade, da credibilidade e da legitimidade das Casas e seus componentes, a melhora da qualidade da legislação, a diminuição do esforço de gerar leis e a otimização dos recursos, com reflexos diretos na cidadania. E este, o cidadão, o verdadeiro beneficiário do programa.
O Interlegis acredita que a integração pode ser conseguida com a utilização das novas tecnologias de informação e comunicação (NTIC) tornadas disponíveis desde o final do século XX. O impacto da Internet, por exemplo, sobre a sociedade mundial é notável. Integrar o Poder Legislativo, portanto, significa utilizar intensamente ferramentas que permitem o desenvolvimento de trabalho colaborativo a distância, com a criação de comunidades de prática, conhecimento e aprendizagem por meio da Internet.
O Interlegis propõe, ademais, uma forma muito definida de conduzir o processo de modernização no Legislativo brasileiro, parte necessária do processo de reforma do Estado, conduzida desde a década de 1990. Por traz dos esforços de apoio à modernização está um modelo de maturidade no uso de tecnologias, inspirado em alguns conceitos trabalhados pela ex-deputada britânica Tess Kingham, que tentou mostrar em um paper publicado pelo Banco Mundial em 2000[1] as possibilidades de utilização de tecnologia para aperfeiçoamento da atividade legislativa.
Simplificando os conceitos, a autora sugere que existe um primeiro estágio onde as NTIC são utilizadas dentro do Parlamento, passando a apoiar todas as suas atividades internas. As atas passam a ser feitas em editores de texto, o controle das tramitação de documentos está apoiado em bancos de dados e sistemas especializados, os orçamentos também são informatizados, para citar alguns exemplos práticos. É o estágio conhecido como Legislativo Eletrônico (e-Parliament). Numa etapa seguinte, as NTIC passam a ser utilizadas como prestação de serviços à população. No caso específico do Legislativo, isso significa principalmente facilitar o acesso à informação sobre a atividade da Casa ao cidadão e informatização do processo eleitoral. É o estágio do Governo Eletrônico (e-Government). Por último, as NTIC passam a ser uma ferramenta de promoção da própria democracia, com a possibilidade, por exemplo, de plebiscito on-line, em tempo real, aumentando a participação direta do cidadão no processo político. É o estágio da Democracia Eletrônica (e-Democracy).
Tendo em vista o precário estágio tecnológico em que se encontram a maior parte das Câmaras Municipais, o Interlegis se propõe a atingir, em primeiro lugar, uma generalização do Parlamento Eletrônico. Segundo dados do Censo, das 5.564 Câmaras de Vereadores do País, apenas pouco menos de 300 poderiam ser consideradas como prontas para entrar nos outros estágios.
O modelo do Interlegis é um pouco mais complexo, envolvendo um estágio inicial de implantação de infra-estrutura tecnológica, que certificaria a Casa Legislativa no primeiro nível. O segundo nível é relacionado com a implantação do Legislativo Eletrônico. O terceiro nível certificaria que a Casa está integrada ao conjunto do Legislativo. O quarto e último nível reconheceria a capacidade da Casa em desenvolver gestão do conhecimento, ou seja, quando ela deixa de ser meramente reativa e torna-se pró-ativa, realizando prospecção de cenários futuros e avaliação de impacto de legislação, por exemplo.
O Interlegis desenvolveu uma série de produtos, chamados genericamente de marcos referenciais, em 4 disciplinas diferentes, que são sua grande especialidade. O Programa atua no setor de tecnologia, entendido de maneira ampla como o conjunto composto por tecnologia de informação e comunicação, tecnologia de gestão e tecnologia legislativa propriamente dita, no setor de educação, nas modalidades presenciais e a distância, no setor de informação e no setor de comunicação. Esses marcos referenciais são compostos de metodologias, marcos jurídicos, estudos, cursos presenciais e a distância, publicações, melhores práticas, sistemas de informação especializados e bancos de dados, entre outros. O conjunto desses produtos está disponível no Portal do Interlegis[2], um grande repositório de informações legislativas e atividades, aberto a todos os cidadãos brasileiros, em especial às Casas Legislativas e aos Legisladores.
O Programa apresenta resultados significativos nesses 10 anos de existência, 7 dos quais em parceria com o BID. Mais de 4.200 das 5.564 Câmaras Municipais participam de atividades do Interlegis. Mais de 3.500 Câmaras foram equipadas com um kit básico de conexão disponibilizado juntamente com serviços, capacitação e suporte técnico sem custos para a Casa. A Rede Nacional Interlegis (RNI) interliga as duas Casas do Congresso Nacional a todas as Assembléias Estaduais, à Câmara Legislativa do Distrito Federal e ao Tribunal de Contas da União por meio de sofisticado sistema de videoconferência, freqüentemente utilizado por outros órgãos do Executivo e do Judiciário. Em cada um desses pontos existe uma sala multiuso equipada pelo Programa, com computadores para apoiar os cursos presenciais.
Os cursos a distância e presenciais, voltados a parlamentares, servidores legislativos e cidadãos já certificaram alguns milhares de brasileiros.
Os sistemas especializados desenvolvidos em conjunto com a comunidade legislativa estão se tornando padrão em todo o país, com destaque para o Portal Modelo, o Sistema de Apoio a Atividade Legislativa e o Sistema de Apoio a Atividade Parlamentar.
Na atividade de apoio à modernização, já foi iniciado o projeto piloto que dará origem a segunda etapa do Interlegis, na qual 700 Câmaras Municipais receberão consultoria especializada, com elaboração de diagnóstico de suas atividades administrativas e legislativas, preparação de plano diretor de modernização, envolvendo compromissos nas atividades de tecnologia, educação, informação e comunicação, preparação e execução de projetos executivos, para 2 a 3 anos de interação como Programa e posterior certificação das Casas dentro do modelo de maturidade. A metodologia de escolha das Câmaras cruza informações de base geográfica, econômica, social e política, de forma a garantir pelo menos um município atendido em cada uma das microrregiões estabelecidas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE. Cada uma dessas casas de municípios-pólo será transformada em um multiplicador regional das metodologias e atividades, passando a atuar em parceria com o Interlegis nacional e as Assembléias Estaduais.
Entre as metas da próxima etapa do Programa está o desenvolvimento de redes de prática e de conhecimento que permitam o surgimento de um sistema de consultoria virtual, provavelmente capitaneada pelo Congresso Nacional e as grandes Assembléias Estaduais, voltada a atender o conjunto das Casas Legislativas. Ou seja, o Interlegis pretende auxiliar na distribuição da “inteligência legislativa” hoje concentrada em poucas Casas de grande porte, utilizando tecnologias de trabalho virtual a distância.
O Interlegis produziu, ainda, uma série de pesquisas de impacto, sendo a principal delas o I Censo do Legislativo Brasileiro, executado em 2005. Trata-se de pesquisa inédita sobre as condições de funcionamento das Casas Legislativas, que atraiu a atenção de pesquisadores nacionais e estrangeiros. O Censo será repetido na segunda etapa do programa, acrescentando informações sobre os legisladores brasileiros, além de atualizar os dados sobre as Casas.
O Programa tem visibilidade nacional e internacional, especialmente para os Parlamentos da Comunidade de Países de Língua Portuguesa – CPLP e de parceiros do Mercosul e da América Latina.
Foram utilizados recursos da ordem de 32 milhões de dólares nesses anos de funcionamento. Estão em fase de conclusão as negociações com o BID para o financiamento dessa segunda etapa do programa, que será iniciada ainda neste ano de 2007. A previsão é de seja disponibilizado 64 milhões de dólares (50% União, 50% BID) para a próxima etapa do programa, dividido em duas fases de aproximadamente 3 a 4 anos cada.
O Interlegis está planejado para o curso de uma geração – 20 anos, aproximadamente –, uma vez que se pretende uma mudança de comportamento e de mentalidade no Legislativo, que dificilmente seria conseguida com ações de curto prazo.
Na fase madura do programa, espera-se ser possível dispensar o financiamento externo, substituído por um fundo de modernização do Legislativo, capaz de tornar essa atividade corriqueira. Da mesma forma, será necessária a criação de uma agência de fomento que possa trabalhar com o financiamento de projetos apresentados diretamente pelas próprias Casas interessadas, passando o Interlegis a exercer, provavelmente, a função de ser um centro de excelência em produção de tecnologias de educação, gestão, informação, comunicação e legislativa voltada ao ambiente Legislativo.
RESUMO
O Interlegis é um programa voltado a apoiar a integração e modernização do Legislativo brasileiro, executado pelo Senado Federal, em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento. Suas estratégias principais estão baseadas na idéia de desenvolvimento de uma comunidade virtual de prática, conhecimento e aprendizagem, utilizando as novas tecnologias de informação e comunicação disponíveis, e na proposta de modernização, conduzida a partir de um modelo de maturidade de uso de tecnologias.
Por: José Dantas Filho, Diretor da Subsecretaria de Planejamento e Fomento (SSPLF) da Secretaria Especial do Interlegis (SINTER) do Senado Federal.
[¹] “e-Parliaments – The use of Information and Communication Technologies to Improve Parliamentary Processes”
[²] http:// www.interlegis.gov.br
